Despre lucrarea "Repere jurisprudenţiale ale Uniunii Europene relevante pentru accesarea şi utilizarea fondurilor europene"
Autori: Aida Catană, Violeta Ştefănescu

Apariţia, în doctrina românească, a unei lucrări care să fie consacrată analizării unor „repere jurisprudenţiale ale Uniunii Europene relevante pentru accesarea şi utilizarea fondurilor europene” este un eveniment care trebuie marcat cum se cuvine. Aceasta deoarece, pentru România, accesarea fondurilor europene a fost un domeniu extrem de important în etapa de preaderare în Uniunea Europeană şi continuă să-şi menţină semnificaţia în procesul de integrare, care urmează momentului 1 ianuarie 2007 când ţara noastră a devenit stat membru al construcţiei europene. Un domeniu gingaş, cu multe vulnerabilităţi, care a scos la suprafaţă aspecte serioase în ceea ce priveşte capacitatea României de a absorbi astfel de fonduri, care au un rol crucial în dezvoltarea socio-economică a României în anii viitori.

Pentru a înţelege şi mai bine acest aspect, vom prezenta, în anexă, o situaţie privind nivelul pe care ţara noastră l-a realizat în ceea ce priveşte absorbţia fondurilor europene.

Pentru mine, este o ocazie onorantă de a fi implicată în apariţia acestei cărţi, prin cuvântul-înainte pe care am fost invitată să-l scriu. Şi în care voi începe să vorbesc mai întâi despre cele două autoare şi apoi despre cartea lor.

Aida Catană este, neîndoielnic, un specialist de marcă în materia programelor de finanţare europeană. După cum aflăm din informaţiile pe care ni le-a pus la dispoziţie şi din cele de noi cunoscute, din anul 2002 încoace, şi-a consacrat activitatea acestui domeniu. Astfel, a profesat în cadrul administraţiei publice centrale şi  locale, în domeniul accesării fondurilor europene şi al implementării proiectelor cu finanţare externă, cu precădere aspectele legate de dezvoltare regională, mediu şi cooperare regională şi transfrontalieră. De asemenea, este formator autorizat cu vastă experienţă în domeniu, expert accesare fonduri structurale şi de coeziune europene şi manager de proiect.

Violeta Ştefănescu este o valoroasă absolventă a Facultăţii de Drept a Universităţii din Bucureşti, instituţie pe care o slujim, ca dascăl universitar, de aproape 20 de ani. Concomitent cu Facultatea, a urmat şi Colegiul Juridic Franco-Român de Studii Europene din Bucureşti, Universitatea Paris I Panthéon-Sorbonne, şi a urmat cursuri de perfecţionare post-universitară de tip master la Universitatea din Bucureşti, precum şi un stagiu de practică în Franţa, ca bursieră a statului francez. A îndeplinit diferite funcţii cu relevanţă în ceea ce priveşte domeniul afaceri europene (fonduri, formare, traducere a acquis-ului comunitar) şi este autoarea unor lucrări remarcabile în materie.

După cum putem constata, cartea de vizită a celor două autoare le înnobilează pe domniile lor şi pe noi, că ne oferă posibilitatea să le prezentăm cititorilor atât personalitatea, cât şi prezenta lucrare.

Cartea este structurată în trei capitole, fiecare împărţit în câte trei secţiuni, în care sunt analizate două hotărâri ale Curţii şi o decizie a Tribunalului, din perspectiva prezentării conţinutului lor, a problemelor de drept pe care le pun, a consideraţiilor avute în vedere de instanţele europene la soluţionarea lor, dar şi a celor expuse de părţi, precum şi a mijloacelor de procedură la care s-a apelat pe parcursul derulării proceselor.

În primul capitol este analizată Hotărârea Curţii din 21 iunie 2007, pronunţată în cauza C-158/06 Stichling Rom-projecten împotriva Staatssecretaris van Economische Zaken. Cauza a vizat Decizia C(95) 1753 din 16 octombrie 1995 privind acordarea unui sprijin din Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDER) şi din Fondul Social European (FSE), care privea operaţiunile acoperite de program care făceau obiectul unor prevederi legale obligatorii în statul membru vizat, şi anume Regatul Ţărilor de Jos, adică statul olandez şi pentru care mijloacele financiare necesare erau alocate cel mai târziu la 31 decembrie 1999.

O fundaţie olandeză de drept public, Stichling Rom-projecten, a solicitat şi a primit o subvenţie în baza unui proiect, însă, urmare a nerespectării condiţiei conform căreia mijloacele financiare erau special alocate până cel mai târziu 31 decembrie 1999, s-a solicitat restituirea acesteia. Decizia de restituire a subvenţiei a fost contestată la instanţele naţionale olandeze, iar în derularea litigiului s-a apelat la procedura preliminară, reglementată de art. 19 alin. (3) TUE, prin care, la solicitarea instanţelor judecătoreşti naţionale, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene se pronunţă, printr-o hotărâre preliminară, asupra validităţii dreptului Uniunii sau a actelor adoptate de instituţiile Uniunii Europene.

În jurisprudenţa constantă a Curţii Europene având ca obiect litigiile privind recuperarea sumelor plătite necuvenit în temeiul dreptului comunitar, s-a impus soluţia ca aceste litigii să fie soluţionate de instanţele naţionale prin aplicarea dreptului intern, sub rezerva limitelor impuse de dreptul comunitar. Aceasta înseamnă că procedurile consacrate de dreptul intern nu pot să atragă imposibilitatea recuperării unor ajutoare acordate necuvenit sau îngreunarea excesivă a recuperării acestor ajutoare. Acest aspect s-a regăsit în răspunsul Curţii, împreună cu precizarea că nu poate fi considerat contrar dreptului Uniunii Europene faptul că în dreptul intern, în materie de revocare a actelor administrative şi de recuperare a prestaţiilor financiare plătite necuvenit de către administraţia publică, se ia în considerare, pe lângă principiul legalităţii, şi cel al securităţii juridice, care face parte din ordinea juridică a Uniunii Europene.

Regăsim în această speţă principii de mare semnificaţie în ceea ce priveşte accesarea fondurilor europene, şi anume principiul legalităţii, al securităţii juridice, al bunei-credinţe, al aplicării dreptului intern în lipsa unor dispoziţii în dreptul Uniunii Europene, precum şi cel al răspunderii financiare a statului membru în cazul în care nerestituirea sprijinului de către beneficiar se datorează unor neglijenţe ale autorităţilor naţionale.

Principiile anterior enunţate sunt în egală măsură esenţiale pentru ordinea juridică europeană, ca şi pentru cea a statelor membre. Legalitatea semnifică starea de conformitate a unui act, acţiuni sau proceduri cu legea înţeleasă într-o accepţiune lato sensu, care include orice act normativ obligatoriu pentru structura administrativă, naţională sau europeană. Securitatea juridică, după cum a statuat Curtea Europeană, impune ca o reglementare care emană de la o instituţie europeană, să permită celor interesaţi să cunoască cu exactitate întinderea obligaţiilor care le sunt impuse. Este principiul ancestral de drept nemo censsetur ignorare legem, care înseamnă că nimeni nu se poate apăra invocând necunoaşterea legii. Dar pentru ca legea să fie cunoscută, este necesar ca autorităţile care au obligaţia să facă legea cunoscută, să-şi îndeplinească această obligaţie. În speţa prezentată, era necesar ca autorităţile olandeze să-l informeze pe beneficiarul subvenţiei cu privire la condiţia impusă de articolul 6 din Decizia de acordare C (95) 1753 prin care angajamentele trebuiau luate de beneficiarul subvenţiei până cel mai târziu la 31 decembrie 1999.

În ceea ce priveşte buna-credinţă, aceasta reprezintă o regulă de aur a exercitării drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, înscrisă şi în articolul 57 din Constituţia României, conform căruia atât cetăţenii români, cât şi cei străini sau apatrizii trebuie să-şi exercite drepturile şi libertăţile cu bună-credinţă, fără să afecteze drepturile şi libertăţile celorlalţi. Buna-credinţă, în speţa analizată, trebuia să se regăsească atât în comportamentul autorităţilor statului olandez, cât şi în cel al beneficiarului direct.

Aplicând principiul la speţa în discuţie, Curtea a statuat că Regatul Ţărilor de Jos este singurul beneficiar al deciziei de acordare, iar beneficiarul final al subvenţiei, respectiv Rom-projecten, poate contesta solicitarea de restituire doar cu condiţia să fi fost de bună-credinţă în ceea ce priveşte corectitudinea folosirii sprijinului financiar. Competenţa de a se pronunţa asupra acestor aspecte aparţine instanţelor naţionale olandeze. Soluţia Curţii a fost în sensul că atunci când condiţiile de acordare a unui sprijin financiar oferit de Uniunea Europeană unui stat membru cuprinse în decizia de acordare nu au fost nici publicate, nici comunicate de statul membru beneficiarului final, dreptul Uniunii Europene nu se opune aplicării principiului securităţii juridice, în sensul împiedicării restituirii de către beneficiar a sumelor plătite necuvenit, dacă s-a constatat buna-credinţă a acestui beneficiar.

În raport de această decizie, autoarele fac unele consideraţii interesante aplicate la legislaţia din România, cu precădere la O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare utilizate necorespunzător, în care, între altele, regăsim deosebirea între conceptele de „neregulă” şi „fraudă”, precum şi regimul juridic al răspunderii pentru utilizarea necorespunzătoare a finanţării acordate. Considerentele celor două autoare referitoare la problema abordată au, în egală măsură, valoare de propuneri practice, utile, cum ar fi aceea că, deşi nu există obligaţia pentru beneficiari de a se informa cu privire la clauzele cuprinse în decizia de acordare a Comisiei, consideră foarte util pentru beneficiari să se informeze cu privire la aceasta.

De o mare utilitate este şi secţiunea consacrată analizării regimului cererii de pronunţare a unei hotărâri preliminare, reglementată de art. 13 alin. (3) din Tratatul Uniunii Europene şi art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), potrivit cărora sunt consacrate două situaţii, una care priveşte interpretarea tratatelor şi, cea de-a doua, care priveşte actele adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii, caz în care se pronunţă asupra atât a validităţii, cât şi a interpretării acestora. Dreptul de a adresa cereri de pronunţare a unei hotărâri preliminare este recunoscut atât statelor membre ale căror decizii sunt supuse unei căi de atac în dreptul intern, cât şi celor ale căror decizii nu sunt supuse unei asemenea căi de atac.

În fine, legat de această problemă, este important de înţeles că, în cadrul procedurii preliminare, rolul instanţei Uniunii Europene este acela de a oferi o interpretare a dreptului Uniunii sau de a se pronunţa cu privire la validitatea acestuia, iar nu de a aplica acest drept la situaţia de fapt care face obiectul acţiunii principale, un asemenea rol revenind instanţei naţionale.

Capitolul II al lucrării analizează Hotărârea Tribunalului din 30 iunie 2009 în cauza T-444/07 privind Centre de promotion de l’emploi par la micro-entreprise (CPEM) împotriva Comisiei Comunităţilor Europene.

Este vorba despre o speţă complexă, care a ridicat probleme deosebite, cum ar fi principiul dreptului la apărare, aspecte care privesc scurgerea de informaţii în presă, răspunderea beneficiarului finanţării, obligaţia de respectare a condiţiilor financiare stabilite, ierarhia normelor, principiul încrederii legitime, problematica „proiectelor pilot”, a „demunicipalizării”, „valorizării”, a „împrumuturilor de onoare” precum şi condiţiile acordării de despăgubiri. În concret, prin Decizia C (1999) din 17 august 1999, Comisia a acordat un sprijin financiar prin FSE, sub forma unei subvenţii, pentru finanţarea unui proiect pilot prezentat de CPME, în cuantum maxim de un milion de euro. Acesta a încheiat o convenţie pentru punerea în aplicare a proiectului pilot cu o asociaţie non-profit (CFPPS) devenită (MSD).

În urma unei sesizări, Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a declanşat o investigaţie externă, în urma căreia a constatat mai multe categorii de nereguli, cuprinse într-un raport final, prin care a solicitat anularea sprijinului comunitar în valoare de 1 000 000 euro şi recuperarea unui cuantum de 995 527,70 euro, măsură realizată prin Decizia C(2007) din 4 octombrie 2007.

Această decizie a fost atacată la Tribunal de CPEM, care a solicitat anularea ei, precum şi o despăgubire morală de 100 000 euro pentru prejudiciul adus imaginii reclamantului, o despăgubire individuală simbolică de 1 euro pentru atingerea adusă liniştii personalului şi plata cheltuielilor de judecată.

Tribunalul a respins acţiunea formulată şi a stabilit că reclamantul suportă cheltuielile de judecată, inclusiv pe cele efectuate în procedura măsurilor provizorii. Autoarele analizează cu minuţiozitate consideraţiile pe care Curtea le-a avut în vedere în soluţia pronunţată, prilej pentru cititori să fie informaţi asupra unor proceduri şi instituţii obişnuite la nivelul practicii instituţiilor europene, însă mai puţin cunoscute şi insuficient analizate în doctrina din ţara noastră. Interesantă şi instructivă este secţiunea a III-a a acestui capitol, în care autoarele analizează regimul juridic al acţiunii în anulare, care face parte din categoria aşa-numitelor „acţiuni-directe” introduse în faţa instanţelor Uniunii Europene. Prin intermediul lor, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene controlează legalitatea actelor legislative, a actelor Consiliului, Comisiei, Băncii Centrale Europene, altele decât recomandările şi avizele, a actelor Parlamentului European şi Consiliului European, precum şi a actelor organelor, oficiilor sau agenţiilor Uniunii menite să producă efecte faţă de terţi.

Capitolul III şi ultimul al lucrării analizează Hotărârea Curţii din 10 septembrie 2009 pronunţată în cauzele conexate C-445/07P şi C-445/07P, Comisia Comunităţilor Europene împotriva Ente per le Velle Vesuviane şi Ente per le Ville Vesuviane împotriva Comisiei Comunităţilor Europene. Speţa ridică mai multe probleme de drept care prezintă relevanţă în cauzele privind fondurile europene, cu precădere condiţiile în care poate fi introdusă o acţiune în anulare de către particulari şi regimul juridic general al acesteia. În speţa respectivă, reclamanta Ente per le Ville Vesuviane (Ente) este un consorţiu, având personalitate juridică de drept public înfiinţată în baza unei legi, care include statul italian, o regiune, o provincie şi mai multe comune. Ea este beneficiara unei contribuţii din Fondul European de Dezvoltare Regională, în cuantum de 7,5 miliarde de lire italiene acordată de Comisie, pentru o investiţie în infrastructură. Ulterior, Comisia a comunicat autorităţilor italiene decizia sa de încetare a acordării contribuţiei financiare, decizie atacată de Consorţiul Ente printr-o acţiune în anulare formulată în faţa Tribunalului. Comisia a invocat inadmisibilitatea acţiunii, însă Tribunalul a respins excepţia de inadmisibilitate şi a respins acţiunea ca neîntemeiată.

Hotărârea Tribunalului a fost atacată atât de Comisie, care a considerat că în mod nelegal instanţa europeană a declarat acţiunea Ente ca fiind inadmisibilă, cât şi de Ente, care a solicitat conexarea celor două recursuri, respingerea recursului Comisiei, admiterea propriului recurs şi obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată. Prin soluţia pronunţată, Curtea a anulat Hotărârea Tribunalului, a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de Ente, a obligat-o la plata tuturor cheltuielilor de judecată. Din multitudinea de consideraţii ale Curţii ni se pare a prezenta o relevanţă deosebită problema protecţiei jurisdicţionale a persoanelor fizice sau juridice care, din cauza condiţiilor de admisibilitate prevăzute în tratat nu pot să atace direct actele comunitare şi care trebuie asigurată prin căile de atac în faţa instanţelor naţionale. Principiul cooperării loiale obligă statele membre să asigure cadrul procedural intern care să permită persoanelor fizice sau juridice să conteste, în faţa instanţelor naţionale, legalitatea actelor care emană de la instituţiile Uniunii Europene care le afectează interesele. Prin ultima secţiune, a capitolului şi a lucrării, autoarele realizează o analiză a regimului juridic al recursului, care poate fi formulat în termen de două luni de la notificarea deciziei atacate, care nu poate avea ca obiect exclusiv taxele şi cheltuielile de judecată şi nu are efect suspensiv. Sub aspect procedural, regăsim regula conform căreia în caz de trimitere spre rejudecare, Tribunalul este legat de chestiunile de drept soluţionate prin decizia Curţii, regulă instituită şi de articolul 315 din Codul de procedură civilă din ţara noastră.

Semnalăm, ca un aspect pozitiv, faptul că, la finalul fiecărui capitol autoarele prezintă, în succinte concluzii, chintesenţa problemelor de drept regăsite în fiecare capitol.

Am găsit de cuviinţă să realizăm, prin analiza noastră, o recenzie a lucrării pe care, cu bucurie am prefaţat-o, din dorinţa de a veni şi mai mult în sprijinul cititorilor în a descoperi, cu mai multă uşurinţă, interesul deosebit şi aspectele valoroase, de certă originalitate şi aplicabilitate practică pe care lucrarea le prezintă. În care, ca truditor de atâta amar de ani pe tărâmul administraţiei publice, al teoriei şi practicii administrative, credem cu toată fiinţa noastră şi ne-am străduit să convingem şi pe cei care vor citi această carte, teoreticieni şi practicieni în egală măsură, de adevărurile aflate în paginile ei.