Curierul Judiciar nr. 11/2020

Coordonator Prof. univ. dr. Radu Carp
Facultatea de Științe Politice, Universitatea din București

Statul de drept – un concept în continuă transformare 

Am răspuns cu plăcere invitaţiei revistei Curierul Judiciar de a coordona un grupaj de articole pe tema statului de drept. Invitaţia a venit în plină perioadă de manifestare a valului doi al pandemiei, într-un moment în care – ca şi în prezent – dezbaterea dintre cei care afirmă necesitatea limitării drepturilor fundamentale în numele sănătăţii publice şi cei care apără aceste libertăţi în orice context era în plină desfăşurare. Ȋn aceste circumstanţe, apariţia primului Raport al Comisiei Europene referitor la statul de drept în România a trecut aproape neobservată, dar acest document, ca şi cele care l-au precedat, trebuia semnalat şi analizat.

Tema statului de drept m-a preocupat de peste 20 de ani. Prima mea experienţă academică a fost predarea unui seminar de Teoria Generală a Dreptului la Facultatea de Ştiinţe Politice a Universităţii din Bucureşti. Eram familiarizat cu conceptele de stat de drept, Etat de droit, Rechtstaat sau rule of law din timpul cursurilor urmate la Facultatea de Drept a Universităţii din Bucureşti – este meritul profesorilor mei care ne-au explicat aceste noţiuni într-un moment în care foarte puţini din România cunoşteau de ce există o referinţă la statul de drept în Constituţie, iar şi mai puţini puteau să explice la ce se referă această noţiune. Pregătind participarea la aceste seminare, am încercat să ofer informaţii noi studenţilor în ştiinţe politice. Astfel, am descoperit cât de bogată este reflecţia asupra acestui concept, începând cu secolul XIX. Ştiam de disputa dintre şcoala germană şi cea franceză, dar nu cunoşteam cât de intens a fost studiată această temă, într-un context în care Europa nu era încă sub ameninţarea totalitarismelor care au interzis orice referinţă la statul de drept. Am parcurs în acea perioadă în detaliu scrierile lui Hans Kelsen dedicate conceptului de Rechtstaat, precum şi pe cele ale unor autori francezi precum Raymond Carré de Malberg. Monografia lui Jacques Chevallier dedicată statului de drept (ulterior tradusă şi în limba română) a fost un instrument deosebit de util pentru a înţelege evoluţia acestui concept.

Am descoperit lucrarea lui A.V. Dicey, Introduction to the law of the Constitution, pentru a afla cât de complexă a fost definirea rule of law, pentru a afla ulterior cum a evoluat această dezbatere în spaţiile geografice care au aplicat şi aplică common law. Următorul pas a fost descoperirea reflectării dezbaterilor din spaţiul german şi francez în legătură cu statul de drept la autorii români din perioada interbelică. Acesta era un aspect cu totul necunoscut şi descoperirea respectivă mi-a facilitat accesul la tratatele de drept constituţional sau administrativ ale lui Paul Negulescu, George Alexianu, Anibal Teodorescu etc.

Mai târziu, atunci când îmi defineam tema de cercetare pentru doctoratul în drept public pe care aveam să-l susţin la Facultatea de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai din Cluj sub coordonarea profesorului Tudor Drăganu, aveam să descopăr lucrarea eminentului profesor, intitulată Introducere în teoria şi practica statului de drept, publicată în 1991. Observaţiile profesorului Drăganu sunt valabile şi astăzi şi constituie o referinţă obligatorie pentru oricine doreşte să înţeleagă ce înseamnă statul de drept. Aveam să înţeleg în acel moment că nu există o definiţie standard a statului de drept şi că fiecare autor încearcă să circumscrie acest concept cât mai adecvat. Ȋn acea perioadă încercam să devin familiar cu literatura de ştiinţă politică dedicată conceptului de stat de drept şi democraţiei. Am descoperit conceptul de poliarhie al lui Robert Dahl, precum şi cel de regim constituţional-pluralist al lui Raymond Aron. Am scris despre aceste concepte la vremea respectivă. La sfârşitul anilor 1990 am început să fiu preocupat de o temă: poate fi formulată o teorie multidisciplinară care să grupeze conceptele de Etat de droit, Rechtstaat, rule of law, pe de o parte, regimuri constituţional-pluraliste, poliarhie, pe de altă parte, la care să se adauge reflecţia despre democraţie şi drepturile omului? Ȋn paralel am început să parcurg literatura dedicată felului în care poate fi măsurată calitatea unei democraţii şi aveam să descopăr că de fapt standardele folosite corespund în mare parte celor care definesc conceptul de stat de drept. O cercetare multi-disciplinară care să pornească de la întrebarea formulată mai sus nu a fost deocamdată realizată, dar sper să am ocazia să aprofundez tema şi să găsesc răgazul necesar pentru a o duce la bun sfârşit.

Orizontul conceptului de stat de drept este foarte extins. Nu se poate oferi o explicaţie simplificată a acestui concept fără a fi urmărite evoluţia sa istorică şi dezbaterile de idei care continuă şi în prezent. Deoarece statul de drept se referă în principal la funcţionarea instituţiilor şi are în prim plan un alt concept la fel de important, cel al separaţiei puterilor, evaluarea unor state a început să fie făcută din perspectiva unor organizaţii internaţionale sau a Uniunii Europene pe baza unor criterii care definesc statul de drept. Această folosire a conceptului de stat de drept într-un context supranaţional a fost favorizată şi de faptul că din ce în ce mai multe state au inclus o referinţă la statul de drept în Constituţie. Astfel, aceste state – printre care şi România – au acceptat faptul că fac parte dintr-o comunitate de valori în care principiile statului de drept sunt respectate. Dezbaterea care a început odată cu anii 2000 s-a centrat pe posibilitatea definirii şi acceptării unor principii general acceptate care să facă parte din nucleul dur al conceptului de stat de drept. Instituţiile Uniunii Europene au avut mai multe încercări succesive în acest sens, iar întreaga discuţie a fost într-un fel favorizată de încălcarea unor principii ale statului de drept de către unele state membre. Astfel, a apărut o nouă etapă în reflecţia legată de statul de drept: există principii pe care se bazează statul de drept, acceptate ca atare în mai multe state simultan? Reflecţia din secolele XIX sau XX nu a fost preocupată de această problemă, deoarece ideea unor forme de organizare suprastatală nu a fost acceptată decât progresiv. Pe măsură ce aceste forme de organizare au apărut şi s-au dotat cu mecanisme proprii de apărare a valorilor comune, dezbaterea despre statul de drept a revenit în prim plan. Fără a cunoaşte istoria acestui concept şi diferenţele la nivel naţional între şcoli de gândire, se poate naşte iluzia că încercarea de a defini statul de drept poate avea succes în orice împrejurare. Dificultăţile de formulare a unor reguli comune statului de drept la nivel european, consensul la care s-a ajuns după foarte multe încercări eşuate, arată că acceptarea unei definiţii a statului de drept nu este deloc un demers facil. Conceptul de stat de drept, ca şi cel de drepturi ale omului sau cel de democraţie, au un conţinut fix, dar şi unul variabil. Cât de mult diferă acestea în timp şi care sunt posibilele poziţionări faţă de aceste concepte depinde foarte mult de un context sau altul. Important este ca acest conţinut fix, agreat de majoritatea autorilor care s-au ocupat de statul de drept, să fie cunoscut şi acceptat ca atare. Întrebarea dacă drepturile omului au un conţinut universal, acceptat în orice context cultural, rămâne o întrebare deschisă, cu toate eforturile de a crea o înţelegere universală a acestui concept. Întrebarea dacă statul de drept este, pe acelaşi model, un concept universal, aplicabil deopotrivă democraţiilor consolidate şi celor fragile, reper pentru parcursul democratizării unor state care efectuează tranziţia de la totalitarism sau altor state în care se încearcă oprirea procesului de renunţare la democraţie prin instaurarea unor practici autoritare, este de asemenea o întrebare deschisă. Ȋn următoarele decenii, pe măsură ce modelul european de construcţie şi apărare a statului de drept va avea succes, o asemenea întrebare va fi pusă, aşa cum în anii 1950 întrebarea privind universalitatea drepturilor omului se afla abia la început. Prin urmare, dezbaterea referitoare la statul de drept este în curs de desfăşurare, ceea ce face foarte grea misiunea de a avea o fotografie a momentului.

Este imposibil a lua în discuţie toate aceste aspecte ale statului de drept într-o singură lucrare, cu atât mai puţin într-un număr de revistă. Este însă important a avea o panoramă a celor mai importante aspect ale statului de drept. Riscul este ca sintagma statul de drept să se aplice fie unui număr redus de situaţii, fie unui număr atât de mare încât să devină lipsită de relevanţă. Pentru a avea o utilizare cât mai adecvată a acestui concept, este util a parcurge aceste texte în succesiunea lor.

Marius Balan realizează o panoramă teoretică a conceptelor de stat de drept şi de domnie a legii, concluzia sa fiind: „Conceptul de stat de drept înglobează, ca şi noţiunea de domnie a legii, exigenţele ordinii constituţionale a statului şi societăţii, fără a prelua componenta politică a conceptului de constituţie. În acest caracter predominant tehnic şi apolitic rezidă atât eficienţa, cât şi limitele şi slăbiciunile sale. În efortul de a limita pe cât posibil riscul derapajelor autoritare, al arbitrariului conducătorilor, recursul la norme, instituţii şi proceduri, al unei guvernări care să fie «a legilor, şi nu a oamenilor», statul de drept ignoră deliberat aspectele de conţinut ale deciziei politice a statului”.

Bogdan Iancu este preocupat de ideea dacă statul de drept poate deveni un concept funcţional, cu un conţinut fix, acceptat ca atare de statele membre ale Uniunii Europene sau pot fi tolerate anumite diferenţe naţionale: „Aplicarea întregului pachet [Mecanismul privind Statul de Drept] la realităţile celor 27 de state care compun Uniunea Europeană acum va fi dintru bun început dificil de gestionat. Pe de o parte, ideea unor reguli general aplicabile răspunde dezideratelor clasice care animă acest concept. Pe de alta, formularea obiectivelor ţinteşte situaţii cu totul particulare, ancorate în contexte specifice evoluţiei foarte recente a anumitor state, respectiv a interacţiunilor acestor state cu instituţii ale Uniunii şi Consiliului Europei”.

Ioan Stanomir analizează felul în care pandemia a afectat mecanismele fundamentale ale statului de drept, în special separaţia şi controlul reciproc al puterilor. Ȋn opinia sa, actualul context de limitare a unor drepturi fundamentale a scos în evidenţă necesitatea unei revizuiri a Constituţiei: „Stările excepţionale au fost, simbolic, o hârtie de turnesol care a relevat viciile de adâncime ale unui mecanism constituţional incomplet reformat. De la calitatea criticabilă a operei de legiferare întreprinse de Guvern până la absenţa controlului parlamentar şi a cenzurii realizate de puterea judecătorească şi de Curtea Constituţională, pandemia a relevat urgenţa unei agende a schimbării”.

Bogdan Dima realizează o panoramă bine-venită a jurisprudenţei Curţii Constituţionale în materia statului de drept, formulând concluzia potrivit căreia această instituţie „a operaţionalizat conceptul de stat de drept cu un dublu sens. Pe de o parte, statul de drept exprimă principiul legalităţii în sens restrâns – pozitivist, anume obligaţia respectării cu stricteţe a normelor constituţionale şi legale. Pe de altă parte, statul de drept exprimă principiul legalităţii în sens larg – naturalist, anume obligaţia de a respecta cultura constituţională specifică unei comunităţi naţionale”.

Claudia Gilia tratează o problemă care de obicei nu este analizată atunci când se vorbeşte despre statul de drept, inflaţia legislativă. Numărul mare de reglementări adoptate de Parlament sau de Guvern face ca legea să nu fie suficient cunoscută de către cetăţeni şi, în consecinţă, domnia legii devine un ideal greu de îndeplinit. Autoarea oferă câteva soluţii la această problemă, cum ar fi: „o cultură politică şi juridică solidă nu doar în sarcina actorilor politici, ci şi a societăţii civile”; „o comunicare transparentă a autorităţilor publice cu privire la problematica ce urmează a fi supusă legiferării”; „transparenţă în procesul legiferării”; „termene precise ale procedurii legislative”; „o revizuire a limitelor domeniilor de reglementare prin ordonanţe de urgenţă”; „eliminarea procedurii adoptării tacite”; „limitarea numărului de situaţii în care Guvernul poate să îşi angajeze răspunderea în faţa Parlamentului pentru un proiect de lege”; „stabilirea de competenţe partajate între Parlament şi Guvern cu privire la domeniile de reglementare, după modelul francez”.

Cristi Dănileţ analizează felul în care Curtea Constituţională se poate implica pentru întărirea mecanismelor statului de drept, concluzia sa fiind că „rolul Curţii Constituţionale este crucial în menţinerea statului de drept. Acesta se bazează pe legalitate, iar corespondenţa dintre lege şi Constituţie o verifică exclusiv Curtea. Însă implicarea sa în rezolvarea conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice a făcut ca deseori să ia decizii în favoarea uneia sau a alteia dintre părţile implicate. Fiind vorba, de cele mai multe ori, de autorităţi politice, legăturile formale sau informale dintre Curte şi politicieni trebuie înlăturate, iar motivarea soluţiilor trebuie să fie dincolo de orice bănuială de partizanat politic”.

Radu Carp descrie felul în care Uniunea Europeană s-a raportat la conceptul de stat de drept, începând de la formularea art. 7 TUE şi ajungând la Comunicarea Comisiei din 2019, Consolidarea statului de drept în cadrul Uniunii. Plan de acţiune, pe baza căreia a fost adoptat în 2020 Raportul privind statul de drept în cazul României. Concluzia articolului este că „la ora actuală, cadrul normativ referitor la definirea statului de drept şi la instituirea unor mecanisme prin care principiile care stau la baza acestui concept este mult mai avansat decât era în 2014. Procedura descrisă de Cadrul din 2014 s-a aplicat cu un oarecare succes în relaţia cu unele state membre. Pe parcursul aplicării acestei proceduri au intervenit şi alţi actori instituţionali: Curtea de Justiţie a UE, Parlamentul European, Consiliul UE. Raportul anual care a fost emis pentru prima dată în 2020 constituie o etapă intermediară în aplicarea procedurii descrise de Cadru. Existenţa unor rapoarte anuale detaliate pentru fiecare stat membru demonstrează determinarea de a aplica acest mecanism, în cazul în care se vor constata indicii suficiente legate de încălcări ale principiilor statului de drept la nivel naţional”.

Alexandru-Ionuţ Drăgulin tratează relaţia dintre Mecanismul de Cooperare şi Verificare şi evoluţia statului de drept în cazul României. Concluzia sa este că acest mecanism „extinde conceptul de stat de drept şi asupra relaţiei dintre societatea civilă, sfera politică şi mass-media. Într-o democraţie funcţională, cele trei domenii sunt separate” şi, totodată, că „statul de drept este [...] un concept care divizează încă statele Uniunii Europene, în pofida faptului că reprezintă unul dintre pilonii democraţiei”.

Aşa cum am precizat, aceste abordări nu epuizează nici pe departe tema statului de drept. Este vorba de o fotografie a momentului, perspectivele diferite ale autorilor fiind cea mai bună dovadă a faptului că nu este posibil a avea o singură variantă de definire a acestui concept. Statul de drept are, aşa cum demonstrează aceste texte, un trecut marcat de contribuţii exemplare, un prezent marcat de diferenţe de abordare care îi asigură un loc în prim-planul dezbaterilor actuale despre democraţie şi, în egală măsură, un viitor în care evoluţia relaţiei dintre dreptul intern şi dreptul internaţional va marca definirea sa în modalităţi pe care deocamdată nu le putem anticipa.