Curierul Judiciar nr. 9/2023

Actul administrativ
- de la teorie la practică -

Asist. univ. drd. Mihai Băeșu
Facultatea de Drept, Universitatea din București

Actul administrativ, forma juridică principală a activității autorităților administrației publice, se află în inima dreptului administrativ, unind celelalte mari teme ale acestei ramuri de drept, de la teoria generală a organizării administrației publice și până la contenciosul administrativ.

Gardian al autonomiei dreptului administrativ, actul administrativ este în același timp și un servitor conștiincios al legii, însărcinat cu misiunea dificilă de a da glas interesului general, acolo unde contează cel mai mult, anume în viața cotidiană a cetățenilor.

Acest rol pragmatic al actului administrativ generează o nevoie perpetuă de a aprofunda și de a dezvolta teoria actului administrativ. În acest spirit, numărul de revistă „Actul administrativ în misiune” este compus, așa cum va constata cititorul, din contribuții relevante pentru teoria actului administrativ profund ancorate în practica administrației publice și a instanțelor de contencios administrativ.

Publicarea de către Guvern în toamna anului trecut a tezelor prealabile ale (prea) mult așteptatului Cod de procedură administrativă constituie un motiv suplimentar care a mobilizat energia colectivului de autori pentru a da tiparului aceste studii dedicate actului administrativ.

Numărul revistei este deschis de Irina Suătean, avocat și doctorand al Facultății de Drept a Universității din București, care propune o temă captivantă, sursă a unor dezbateri (încă) aprinse între exponenții dreptului civil și cei ai dreptului administrativ, anume autonomia contractului administrativ. Prin prisma corelației strânse dintre autonomia oricărei instituții juridice și existența unui regim juridic general dedicat instituției respective, autoarea cartografiază cu diligență reglementarea contractului administrativ în dreptul pozitiv actual. Pe acest fond, profitând și de experiența sistemului francez confruntat cu încercări artificiale de autonomizare a anumitor categorii de contracte administrative, autoarea exprimă un verdict clar în privința stadiului actual al autonomiei contractului administrativ în ordinea juridică internă, fără însă a pune semnul egalității între stadiul actual și stadiul ideal al autonomiei contractului administrativ.

În același registru, Elena-Ecaterina Grama, judecător în cadrul Tribunalului Brașov, Emilia Mădulărescu, judecător în cadrul Curții de Apel București și Cristina-Nicoleta Iachim, judecător în cadrul Judecătoriei Brașov, pun în dialog actele emise de organele de conducere ale instanțelor judecătorești cu teoria actului administrativ, prin filtrul unui repertoriu jurisprudențial impresionant. În centrul analizei autoarelor cititorul va găsi însăși filosofia art. 52 din Constituția republicată potrivit căreia noțiunea de act administrativ nu se rezumă la actele emise sau adoptate de către autoritățile administrației publice, acte administrative putând fi emise și la nivelul autorităților publice din afara puterii executive, așa cum sunt instanțele judecătorești.

Dintr-un alt unghi pragmatic, însă la fel de relevant pentru teoria actului administrativ, Florin Băișanu, judecător în cadrul Judecătoriei Sectorului 6 București și doctorand al Facultății de Drept a Universității din București, analizează dubla natură juridică a măsurii desființării construcțiilor edificate cu încălcarea regulilor în domeniul urbanismului, aplicată în procesul de atragere a răspunderii contravenționale. Căutând să atenueze consecințele unei aplicări stricte a principiului personalității răspunderii contravenționale, autorul pune în discuție și o calificare din perspectiva dreptului civil a acestei sancțiuni contravenționale complementare. Rezultatul? O aplicare eficientă a actului administrativ individual de sancționare prin care se dispune măsura desființării lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială.

Pășind mai departe în etapa administrativă a litigiului de contencios administrativ, Nicolae-Alexandru Ceslea, judecător în cadrul Tribunalului București și doctor al Facultății de Drept a Universității din București, dedică studiul său procedurii prealabile în cazul actelor administrative cu caracter normativ. Autorul ne transportă în profunzimile acestui subiect prin punerea în lumină a implicațiilor revocării actului administrativ normativ asupra eficienței contestării actelor administrative individuale subsecvente actului administrativ normativ. Autorul provoacă astfel obligativitatea de lege lata a procedurii prealabile împotriva actului administrativ normativ și propune o alternativă suplă care prioritizează accesul la justiție al celor vătămați prin actele administrative individuale emise în baza actului administrativ normativ supus revocării.

Într-o notă similară, Laurențiu Șoneriu, lector universitar în cadrul Facultăți de Drept a Universității „Lucian Blaga” din Sibiu, analizează coordonatele acțiunii în obligarea autorităților publice la emiterea unui act administrativ normativ, atât în ipoteza omisiunii administrației de a acționa în realizarea competenței sale, cât și în ipoteza refuzului nejustificat de a emite actul administrativ normativ. În lipsa unei reglementări dedicate, dar în prezența unei jurisprudențe bogate, autorul armonizează și dezvoltă cu pricepere puținele repere doctrinare care tratează în mod direct tema obligării autorităților publice la emiterea sau adoptarea unui act administrativ normativ.

O altă contribuție plasată la confluența teoriei actului administrativ cu contenciosul administrativ îi aparține lui Tudor Bonifate, avocat și doctorand al Facultății de Drept a Universității din București, al cărui studiu vizează interesul contestării separate în justiție a actelor administrative normative. Întrucât actul administrativ normativ este izvor de drept obiectiv, unele instanțe naționale au concluzionat că desființarea unui astfel de act administrativ, neînsoțită de recunoașterea dreptului ori interesului legitim pretins și de anularea actelor individuale subsecvente, nu este aptă să aducă un folos practic reclamantului care formulează o astfel de acțiune, fiind astfel lipsită de interes. Prin filtrul unor repere doctrinare fundamentale, atât din România, cât și din Franța, autorul nuanțează în mod constructiv concluziile jurisprudenței analizate, în funcție de cum au fost (sau nu) ori ar mai putea fi (sau nu) emise ori adoptate acte administrative individuale în baza actului administrativ normativ atacat.

O ultimă contribuție care îmi aparține închide acest număr al revistei printr-un material care are la bază, cel puțin în mod aparent, un paradox. Formulată succint, ideea centrală a studiului meu pornește de la situația în care judecătorul de contencios administrativ se vede confruntat cu o cerere de anulare a unui act administrativ normativ care a fost emis în acord cu o lege neconstituțională. Poate judecătorul de contencios administrativ, într-o astfel de situație, să facă abstracție de legea care se interpune între actul administrativ normativ și Constituție și, în consecință, să anuleze actul administrativ normativ pe motiv că acesta încalcă în mod indirect Constituția? Pentru a răspunde acestei întrebări, am pus în discuție teoria legii-ecran fundamentată în jurisprudența Consiliului de Stat francez. În baza ecourilor acestei teorii identificate în jurisprudența din țara noastră, am reușit să concluzionez că paradoxul anunțat în titlul articolului meu este totuși unul rezolvabil.

Privite în ansamblu, aceste studii nu compun un tablou general al teoriei actului administrativ precum cel desprins din filele unui curs universitar. Cu toate acestea, fiecare dintre contribuțiile autorilor acestui număr de revistă demonstrează profunzimea teoretică de care este nevoie pentru a înțelege pe deplin implicațiile practice ale emiterii, aplicării și contestării actului administrativ.

Prins undeva între litera inertă a legii și dinamismul deseori amețitor al vieții sociale, actul administrativ poartă dintotdeauna pe umeri sarcina grea de a transforma în realitate voința abstractă a legiuitorului. Mulțumesc pe această cale autorilor care, prin contribuțiile lor, sprijină această misiune a actului administrativ!